Enkele ministeries zoals Onderwijs, Sociale Zaken en Justitie hebben de laatste jaren het initiatief genomen om, meestal bij gelegenheid van een jubileum, hun geschiedenis te boek te laten stellen. Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport liet zich eind 2000 door Jan Willem Duijvendak en Ido de Haan overhalen om in 2002 stil te staan bij het feit dat in 1952, om een moeizame kabinetsformatie te redden, besloten werd een nieuw ministerie voor het maatschappelijk werk op te richten. In de jaren zeventig evolueerde het maatschappelijk werk tot welzijnswerk en tot de dag van vandaag is welzijn een van onderdelen van het ministerie van VWS. Ondertussen veranderde het ministerie voortdurend van gedaante. In 1965 kwamen cultuur en sport erbij en in 1982 volksgezondheid, terwijl in datzelfde jaar recreatie naar Landbouw en de bijstand naar Sociale Zaken gingen. Emancipatie kwam in 1977 en ging weer in 1982. In 1994 werden cultuur en minderhedenbeleid afgesplitst. Meer dan enig andere ministerie was VWS dus een kraamkamer voor nieuw beleid dat later vaak elders tot volle wasdom kwam. Vanaf het aantreden van minister Borst-Eilers (1994) werd het ministerie zwaar getroffen door voortdurende reorganisaties, die gepaard gingen met een komen en gaan van topambtenaren. De animo om te gaan herdenken zal dan ook niet groot geweest zijn en het pleit dan ook voor de tact en de overredingskracht van Duijvendak en De Haan dat zij de leiding van dit departement over de streep getrokken hebben. De onderzoekers kregen anderhalf jaar de tijd om een gedenkboek met wetenschappelijk karakter te maken, zodat er voor archiefonderzoek geen tijd overbleef, iets wat trouwens ook moeilijk zou zijn geweest omdat de archieven van VWS en zijn voorgangers nog lang niet op orde zijn. De onderzoekers namen derhalve hun toevlucht tot literatuur en gedrukte publicaties waaronder veel beleidsnota’s, terwijl zij veertig personen, voornamelijk (oud-)topambtenaren en (oud-) bewindslieden, telefonisch of mondeling interviewden. Voor de diverse domeinen werden specialisten aangezocht zoals Annet Mooij voor volksgezondheid, Maarten van Bottenburg voor sport en recreatie, G.C. de Vries voor cultuur en R. Engbersen en Ido de Haan voor welzijn. De onderzoekers werden bij de beoordeling van het resultaat door de opdrachtgever nogal gehinderd door de weinig optimale verstandhouding tussen volksgezondheid en welzijn. Hoewel beide ‘domeinen’ al twintig jaar onder een dak wonen en hun activiteiten op elkaar aansluiten, verdragen zij elkaar nog steeds slecht en is het verschil in bedrijfscultuur blijven bestaan.
Botsende temperamenten behoren tot de problemen die met tact en geduld en in goed overleg in principe kunnen worden opgelost. Een essentieel probleem dat niet zomaar kan worden opgelost, hangt samen met het karakter van een geschiedschrijving in opdracht van een direct belanghebbende, zeker als deze ook nog eens garant staat voor de financiering. De opdrachtgever kan de geschiedschrijver dan een compositie opdringen waaraan theoretische en methodische bezwaren kleven. Het lappendekenkarakter van VWS leidde tot kunstgrepen en moeilijk te verdedigen kronkelwegen. De komst van nieuwe domeinen tijdens de rit maakte het noodzakelijk om deze in kort bestek in te leiden. Zo wordt in enkele bladzijden het cultuurbeleid van het rijk voor 1965 beschreven en stokt het betoog in 1994, wanneer cultuur overgaat naar onderwijs. Wanneer volksgezondheid er in 1982 bij komt, volstaan zeven pagina’s om alles wat er voor die datum is gebeurd samen te vatten. Dit leidt dan wel tot de zeer aanvechtbare bewering dat ‘het [= volksgezondheid] binnen de centrale overheid eigenlijk geen rol van betekenis speelde’ (blz. 208). Het emancipatiebeleid dat in 1977 voor het eerst een staatssecretaris kreeg om vijf jaar later naar Sociale Zaken te gaan, is zelfs helemaal niet behandeld. Bij cultuur zocht ik tevergeefs naar de vroegere directie MMA (Musea, Monumenten en Archieven), terwijl ook de Archiefwet van 1962 en zijn uitvoering na 1968 kennelijk niet de moeite waard werden geacht om er enkele regelen aan te wijden, iets wat mij als oud-archivaris tegen de borst stuitte, maar ook geen recht doet aan de gevolgen van deze wet. De Archiefwet van 1962 en in zijn kielzog de Archiefraad plaatsten het archiefwezen beter op de kaart, het netwerk van archieven breidde zich sterk uit en de openbaarheid van overheidsarchieven werd nu pas de facto een realiteit. Voor het eerst vonden ‘gewone mensen’ hun weg naar het archief en vonden daar zaken waar ze nooit bij stil gestaan hadden. Vanuit theoretisch oogpunt zou het verre de voorkeur verdienen om de afzonderlijke beleidsterreinen te analyseren, ongeacht onder welk ministerie zij behoorden. Bij VWS zou er dan echter geen boek gekomen zijn. Persoonlijk heb ik liever een boek met een paar gebreken dan helemaal niets.
Het resultaat is immers een alleszins bruikbaar boek geworden dat zijn pretentie waarmaakt, goed leest en de lijn tot aan de komst van het kabinet-Balkenende (het boek werd inhoudelijk afgesloten in april 2002) doortrekt. De analyse van de beleidsontwikkeling sluit naadloos aan bij de thans gevoerde discussies over bijvoorbeeld de ziektekostenverzekering. Het weinig opwekkende verhaal over het personeelsbeleid van Borst wordt niet onder het tapijt geveegd en over de mislukking van het welzijnsbeleid onder directeur-generaal Laansma (1987-1982) wordt, ofschoon de voornaamste actoren nog leven, zeer openhartig geschreven. Het boek is zo ingedeeld dat men een gekozen beleidsterrein van hoofdstuk tot hoofdstuk kan volgen. Positief vind ik ook dat aandacht wordt besteed aan bedrijfsculturen, zoals het contrast tussen de vrolijke, losse welzijnswereld en de meer formele en hardere wereld van de volksgezondheid rond 1980. Met de bezuinigingen van de jaren tachtig betrad een nieuw soort ambtenaar het departement. In plaats van de sociale wetenschapper kwam de bestuurskundige of de bedrijfseconoom die zich opstelde als de manager die zich goed kon distantiëren van zijn werk en voor wie het niet uitmaakte wat hij moest managen.
Welzijn komt het beste uit de verf, gevolgd door sport en recreatie, cultuur en media, met als hekkensluiter volksgezondheid. De behandeling van dit grote en naar het gevoel van veel beleidsmakers moeilijk grijpbare beleidsterrein kon mij maar matig bekoren. Dit gedeelte van het boek heeft te sterk geleden onder een door de opdrachtgever gemaximeerd aantal pagina’s. Het Staatstoezicht op de Volksgezondheid, waar ik in 1989/90 een boek over schreef, de Gezondheidsraad, die in 1919 in zijn huidige gedaante werd opgericht en daarmee Nederlands oudste adviesraad is en het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne, al deze met het ministerie verbonden instituten, waarvan de geschiedenis reeds is geboekstaafd, zijn niet of nauwelijks behandeld. Andere onderwerpen die ik miste, om er maar een paar te noemen, waren: de afkoop van de goodwillregeling voor medisch-specialisten, de nieuwe wet BIG die meer ruimte gaf aan de alternatieve geneeskunde en de verhouding tot de ziekenfondsen en de ziektekostenverzekeraars, om wie het ministerie niet heen kon. Alleen al dit laatste onderwerp vraagt om een afzonderlijk boek, zij het dat de geïnteresseerde terecht kan bij de werken van Paul Schnabel, Karel Peter Companje en Henk van der Velden.
Het geheel wordt afgesloten met een uitleiding, geschreven door Jan Willem Duijvendak, die resulteert in een schets van de ‘betekenissen’ die het ministerie al die jaren gehad heeft en waarin gewezen wordt op twee beleidsparadoxen: de paternalismeparadox en de sturingsparadox. Via het welzijnsbeleid bemoeide de staat zich indringend met het persoonlijk leven van de burgers, maar dit was voor hun bestwil, want zij moesten zelfstandig worden. Het resultaat was echter groeiende kritiek, terwijl de burgers steeds meer op die staat gingen leunen. De sturingsparadox houdt in dat men het kleinschalige particuliere initiatief wenste te versterken en daarom in de jaren vijftig het werk van deze organisaties ging subsidiëren. De geldstroom genereerde echter ook een toenemende bemoeienis van ambtenaren die in ruil voor geld verantwoording eisten. Het particulier initiatief raakte daardoor ondermijnd en het veld verbureaucratiseerde. Ook dit riep weer verzet en kritiek op het ministerie op. Simpeler gezegd: de goede bedoelingen leidde tot een tegenovergesteld resultaat. De groots opgezette poging om via de Kaderwet het hele veld in het gelid te zetten liep uit op een debacle. Bij volksgezondheid vond iets dergelijks plaats met de Wet Voorzieningen Gezondheidszorg die enkele jaren later moest worden ingetrokken. De totale planning bleek een onhaalbare zaak te zijn.
Ton Kappelhof
Instituut voor Nederlandse Geschiedenis, Den Haag
22 januari 2003