Monumenten van beleid
(recensie: Jeroen Bouterse)
Sjoerd Keulen, Monumenten van beleid. De wisselwerking tussen Nederlands rijksoverheidsbeleid, sociale wetenschappen en politieke cultuur, 1945-2002. Hilversum: Verloren 2014. ISBN 978-90-8704-443-5. 399 pp., geïllustreerd, € 39,-
Sjoerd Keulen werpt zijn net breed uit, in een boek dat gaat over Nederlands beleid in de hele naoorlogse periode tot het einde van het tweede Paarse kabinet in 2002. Ondanks de grote schaal slaagt het boek erin een geloofwaardige lijn te schetsen hoe in verschillende perioden op een verschillende manier beleid werd gemaakt. Dat is op zichzelf al een tamelijk monumentale opgave (al leunt Keulens fasering sterk op al bestaande inzichten uit de politieke geschiedenis, bestuurskunde en politicologie (p. 21)); maar wat bij Keulen vooral bewondering wekt, is hoe knap hij de verschillende fasen – of perioden, of stijlen – verankert in de ideeën en belangen van alle relevante actoren. Politici, ambtenaren, wetenschappers, belangenorganisaties – allemaal komen ze langs; en niet alleen dat, maar ze worden geciteerd op hun beste momenten, en ze worden het onderwerp van smakelijke anekdotes die het grotere plaatje inkleuren.
In dat grotere plaatje komt wel een aantal spanningen of thema’s steeds terug. Keulens keuze om in elk van zijn vier fasen een verschillend beleidsterrein te bestuderen, is methodologisch op z’n minst opmerkelijk, want niet elk beleidsthema zal zich noodzakelijkerwijs aan dezelfde ontwikkelingspatronen houden; maar door deze keuze kunnen er wel gemakkelijker parallellen gesuggereerd worden.
Voor de periode 1945-1958 kijkt Keulen naar het landbouwbeleid. Dat werd sterk beïnvloed door het enthousiasme voor wiskundige modelvorming op macro-economische schaal: in het verzuilde landschap (waarin nu alle zuilen ook hun eigen wetenschappelijke bureaus oprichtten) lag in deze modellen “de belofte van depolitisering dankzij rationalisering” besloten (p. 27) – een prachtig bondig samengevatte observatie. Die belofte was met name interessant voor de georganiseerde landbouw, die juist tijdens de verzuiling zo sterk was verstrengeld met de politiek en de ambtenarij; daar zou wetenschappelijkheid volgens SDAP-minister Sicco Mansholt een nieuw landbouwbeleid kunnen dienen, door een objectieve basis te leveren voor de juiste hoogte van garantieprijzen. Al snel zou echter blijken dat verschillende belanghebbenden op uiterst wetenschappelijke wijze tot verschillende ideale prijzen zouden komen, vooral waar het de melkprijs betrof.
Niet dat men daarna niet vrolijk doorplande, maar in het tweede hoofdstuk over de periode 1956-1973 krijgt die planning volgens Keulen een wat ander karakter: in het denken over ontwikkelingssamenwerking ziet hij een beweging weg van “geplande macro-economische technocratisering van beleid” en “ten faveure van welzijnsplanning” (p. 73). Het woord ‘welzijn’ wordt in de honderd pagina’s daarna om de haverklap door allerlei actoren genoemd, maar noch zij, noch Keulen leggen de term nu echt helder uit – en in het geval van Keulen, die het wel tot een kernbegrip in zijn boek maakt, is dat wel jammer. Wel is duidelijk dat Keulen de ontwikkeling naar ‘welzijnsdenken’ koppelt aan de roep om inspraak en de politisering van wetenschap en beleid: prachtige voorbeelden over verzet tegen de fluoridering van drinkwater en tegen het gebruik van een computer bij de volkstelling van 1971 (pp. 81-82) illustreren het wantrouwen jegens ambtenarij en wetenschap als antidemocratische machten. In het geval van ontwikkelingssamenwerking maakte dit de verhouding tussen maatschappelijke organisaties en overheid bijzonder ingewikkeld.
Dat geldt ook in het derde hoofdstuk, over het gevangeniswezen in de periode 1968-1982. Het ministerie van Justitie probeerde de roep om ‘welzijn’, humanisering en democratisering inderdaad op het gevangeniswezen toe te passen, maar verzuchtte uiteindelijk dat het voor de verschillende welzijnsorganisaties “toch nooit goed” was (p. 169). Keulens eigen sympathie lijkt bij dit soort conflicten ook vaker aan de kant van de goedbedoelende en resultaatgerichte ambtenaren te liggen dan bij hun hyper-principiële critici. Deze periode was ook die van de opkomst van het moderne management, die bij de overheid nogal traag verliep maar er uiteindelijk wel degelijk van invloed was: het welzijnsideaal werd verlaten, inspraak werd ingeruild voor efficiency, en idealen van integrale planning ruimden het veld ten gunste van het idee dat beleid eigenlijk ‘management’ was.
Dat is dan ook de hoofdgedachte in het vierde hoofdstuk, over milieubeleid van 1982-1994. Het begrip ‘integraal management’ werd een stopwoord, maar ‘integraal’ betekende daarbij niet meer dat de toplaag naar alle details van het beleid keek, maar juist dat de top op hoofdlijnen stuurde en verantwoordelijkheden verschoof naar de ‘lijn’ (p. 192). Voor het milieubeleid betekende deze tendens dat VVD-minister Pieter Winsemius alleen nog maar wilde reguleren op algehele uitstoot van schadelijke gassen – een ‘stolp’ waaronder het bedrijfsleven dan zelf maar moest zien hoe het onder het plafond bleef.
In het laatste hoofdstuk kijkt Keulen hoe het alle vier de beleidsterreinen verging onder Paars. De managementlogica bleef dominant en de continuïteit met de kabinetten-Lubbers was wat dat betrof groot. Interessant is wel dat juist in de “ontlasting van detailbemoeienis, waardoor de politieke top kon gaan sturen op hoofdlijnen” (p. 267) nu het ‘primaat van de politiek’ werd gezien. Keulen laat mooi zien hoe dat laatste begrip tijdens Paars van betekenis veranderde (p. 289).
In zijn analyse van dit soort termen en zijn interpretaties van het discours waarvan ze deel uitmaken, is Keulen op zijn sterkst. Vaak heeft hij een bijzonder scherp oog voor wat zijn politici, ambtenaren en wetenschappers aan het doen zijn met hun termen, en legt hij beheerst de vinger op het conflict dat erachter zit – niet alleen tussen, maar ook binnen verschillende agenda’s, bijvoorbeeld wanneer hij de “spagaat” aanduidt die er in de jaren zeventig bestond “tussen wetenschappelijke planningsargumenten en het belang dat de politiek hechtte aan het politieke primaat” (p. 134). Maar in andere gevallen mist hij diezelfde subtiliteit, en spreekt hij plotseling over concepten alsof het dingen zijn, zoals over de ‘End-of-Ideology’ (onder andere op pp. 24, 26). Hoofdstuk twee begint met de mededeling: “De End-of-Ideology had […] ook een tamelijk onverwachte invloed op het geestelijke vlak.” (p. 71). Wat Keulen daar zegt, is niet strikt fout, maar het doet wel wat naïef aan. Ook verder is het boek niet vrij van onbeholpen formuleringen.
Het is ook net wat te dik, met vrij veel paragrafen over het wel en wee van verschillende instituten, reorganisaties en beleidsoperaties. Ten behoeve van de geïnteresseerde leek was meer redactie welkom geweest; liefst in de vorm van inkorting: zo hangen de internationale vergelijkingen aan het eind van elk hoofdstuk er bijvoorbeeld een beetje bij. Verder zou toch op z’n minst een afkortingenlijst handig zijn geweest, om de arme lezer die op p. 38 of 52 even niet heeft opgelet wat de LEI was, niet geheel te laten verdwalen, of om hem te helpen herinneren waar KNLC, CBTB en KNBTB (alle p. 55) ook weer voor stonden.
Eerlijk is eerlijk: dergelijke tekortkomingen zijn hoogstens die van iemand die zo goed weet waar hij het over heeft dat hij soms vergeet alles even goed uit te leggen. Keulens kennis is immens en als je niet beter zou weten, zou je denken dat hij elke fase uit zijn periodisering zelf bewust heeft meegemaakt. Dat, in combinatie met het feit dat het boek doet wat het belooft – de wisselwerking bespreken tussen Nederlands rijksoverheidsbeleid, sociale wetenschappen en politieke cultuur – maakt het tot een bijzonder knappe prestatie.
Jeroen Bouterse, M.A.
Trefwoorden: Nederland, 20e eeuw, Politieke cultuur, Sociale wetenschappen
